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“代建制”在奥运场馆改建中的实践………刘占凤

发布时间:[2009-10-17]    关注度:[]

北京国金管理咨询有限公司   刘占凤

此文发表于《中国工程咨询》杂志2008年第8期

    经过改建的北京工人体育场和北京工人体育馆将以崭新的面貌迎接北京2008年奥运会的召开。

    北京工人体育场、馆改建工程,是奥运改造场、馆中投资最大、规模最大、改造力度最大的项目之一。也是在奥运建设工程中全面、完整实行“代建制”的项目之一。在“代建制”仍处于试行、探索、完善的阶段,一个具有代表性的奥运场馆改造工程项目,采用“代建制”并顺利实施有其特殊的现实意义。该项目是通过面向社会公开招标的方式,确定了北京国金管理咨询有限公司(简称“国金管理”)为代建单位,负责该项目建设全过程的组织和管理,我直接负责和参与了此项工作。北京工人体育场、馆于2006年6月正式开工,在政府批准的投资概算范围内,体育场于2008年1月25日竣工验收,体育馆于2007年11月8日竣工验收,并分别成功承办了奥运测试赛,为圆满完成北京奥运会比赛场馆比赛任务奠定了坚实的基础。本文特从四个方面对该项代建工程加以总结:

一、 北京工人体育场馆的历史沿革及在29届奥运会比赛场馆中的地位

    北京工人体育场建于1959年8月,是新中国成立后我国建设的第一个最大的体育建筑。她见证了近50年来新中国体育事业蓬勃发展的辉煌历史,承接和成功举办了我国无数次的国际、国内、洲际乃至世界单项体育的重大比赛,1990年我国承办亚运会时,作为开闭幕式的主会??;之后又于2001年成功举办了世界大学生运动会;并于2004年成功举办了亚洲杯足球比赛,同时为北京申奥成功也做出了应有的贡献。她是我国国际体育文化交流的重要窗口,也是北京乃至全国广大人民群众参与体育、文化、休闲娱乐等活动的重要场所,具有深远的历史意义和文化底蕴。

    为能满足2008年奥运会的需求,经过多次专家论证的决定,必须对北京工人体育场的结构进行全面抗震加固,其机电系统则全面更新,工程改建投资2.46亿人民币。使其改造后的建筑面积增至8万平方米,观众席规模达到6万座,满足第29届北京奥运会的正式足球比赛场,男女足球预选赛的要求,女足决赛将在这里进行。

    北京工人体育馆为承办第26届世界乒乓球锦标赛于1961年建成,第11届亚运会和世界大学生运动会等大型国际体育赛事,这里的体校是培养郎平等优秀运动员的摇篮。北京工人体育馆通过本次奥运工程改造对结构进行了全面抗震加固,机电系统全面更新,并新建了能源中心,工程改建投资1.8亿人民币,改造后建筑面积4.2万平米,观众席规模1.3万座,将作为第29届奥运会拳击比赛馆及残奥会盲人柔道比赛馆。

二、 工体场、馆奥运改建工程代建工作的特点及重点

    2005年7月,北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)颁布仅一年多,国内无论是在外埠还是在北京都没有成功的实践经验,我司中标之后,经过一个多月的现场踏勘、调研,感受到了巨大的压力,因为摆在代建人面前的任务将是一次极其艰难的探索、历练、挑战和考验。

    1、工体场、馆奥运改建项目的特殊性

    工体场、馆的使用年限决定了它的改造难度和不可预见性。两个场馆分别建于1959年和1961年,近50年的历史,其建筑基本达到了设计使用年限。原设计没有考虑抗震设防,在结构布置、结构体系、结构构件承载力和抗震构造措施等方面均不能满足现行规范要求,本次改造对结构进行了全面加固,涉及了结构中的所有构件,加固量和加固难度都很大,体育场采取了多种加固方式,如:梁和板底全部粘碳纤维、看台斜梁采用体外预应力、外圈的梁、柱采用加阻尼器及包钢等多种方法。体育馆柱体加固从地基开始采用了加大界面、梁板加固采用了钢绞线聚合物砂浆等方法。据参与建设的有关专家评价,工体场馆的巨大加固量在全国乃至亚洲同类改造建筑工程中也是最大的??梢韵胂蠊こ痰哪讯群透脑旃讨械牟豢稍ぜ运吹姆缦帐羌蟮?。

    工体场、馆改建作为奥运项目决定了它实施过程的多变性。北京承办奥运会在我国历史上是第一次,比赛场馆的建设和旧场馆的改建都必须按照国际奥委会的有关标准进行,其功能需求不仅要符合奥运设计大纲的运行设计要求,而且还要满足比赛时运动项目的实际需要,因为北京奥组委,也是随着具体工作的深入、逐渐理解赛时使用功能需求,奥运设计大纲也在不断变化,工程施工图纸随着运行要求而不断修改,在工程实施过程中不断深化、完善。凡此种种变化给工程建设的进度、造价及质量控制都带来了极大的困难。

    工体场、馆奥运改建工程实行“代建制”具有体制的特殊性:在北京,一般实行“代建制”的项目,代建合同三大主体是委托人,使用人和代建人。而工体场馆奥运改造工程代建项目的委托人是北京市人民政府“2008”工程建设指挥部办公室(以下简称08办),代建合同中的使用人是北京职工体育服务中心(以下简称工体中心),代建人是笔者供职的北京国金管理咨询有限公司。一般而言“代建制”合同主体中的使用人是指业主单位,即提出使用需求的一方。而工体场馆奥运改造工程真正提出使用需求的是奥组委,而奥组委与代建人之间并不存在合同关系。这就给代建人及相关各方正??构ぷ鞔戳酥疃嗬?。有鉴于此,2006年10月26日“08办”、市总工会联合下发了市指办[2006]243号文件《关于理顺工人体育场、工人体育馆改造项目管理责任体系和管理机制的工作方案》,明确了业主负责制,继续实行“代建制”,作为原代建合同中的使用人即业主又同时具有了委托人的身份。因此,具体工作的推进程序和工作体系都极其特殊。

    2、工体场、馆奥运改造工程代建工作的重点、难点

    上述三个方面的特殊性决定了代建工作的重点和难点。

    重点工作之一:针对改造工程的特殊性,代建单位要引导参建各方充分认识加固工作对结构安全的重要性,及改造工程的不可预见性,要求参建各方配置高素质的技术力量,完善的组织体系,进行扎扎实实的工作安排和部署;

    重点工作之二:针对奥运工程需求的多变性,依靠“08办”协调奥组委的关系,从奥运工程的大局出发,同时兼顾奥运工程安全、质量、工期、功能、成本五统一目标的实现和奥组委不断变化的使用功能需求;

    重点工作之三:针对奥运改造工程“代建制”的特殊性,代建单位要理顺各方关系,严格办事程序,找准自身的位置。

三、 在特殊复杂的环境下如何开展代建工作

    使用近50年历史的老场馆改造意味着工体代建工作的特殊性、复杂性、艰难性。

    1、客观认识“代建制”的风险,合理定位

    “代建制”作为政府投资项目,在管理上的一项制度创新,仍处于探索、完善阶段,相关行业主管部门、参建单位对“代建制”缺乏准确的理解。作为代建人如果不能站在全局的高度,与各方充分协调,建立一个和谐的平台,将难以把控全局,顺利开展工作,使代建人处于比较尴尬的状态。因此,代建人合理定位是极其重要的?!按ㄖ啤钡南钅抗芾砗褪芤抵魑惺凳┫钅咳坦芾硎遣煌?,其根本区别在于前者作为发包的主体与参建各相关方签署合同,而后者则不承担合同责任的风险,这就要求代建人的定位必须准确。同时又要客观认识现阶段业界对代建人的认知程度,不要以业主自居,取代业主职能,应充分尊重业主,理解业主在功能方面的合理需求,与业主坦诚沟通,化解矛盾,为此要做到工作过程、办事程序要透明公开,主动接受各方监督。招标文件要征求业主意见,招标过程要请业主监督,竣工结算工作方案与业主共同制定、共同检查推动;业主赛后使用的需求应合理兼顾;办理各种政府审批、备案手续应得到业主的大力支持;资金支付文件需得到业主的确认。

    本着这样的原则,代建人与委托人、业主的关系可处于互相理解、支持、和谐的良好状态。

    2、合理的项目班子配置、科学的工作计划

    由于政府工程代建的特殊职责,对项目班子人员素质要求较高,项目人员不但要有敬业精神、专业管理工作经验,还要具有与“代建制”相适应的综合素质,这也是顺利完成代建工作最基本的保证。

    建立科学的计划管理体系(包括项目资金的总控制计划和工程总进度控制计划),对工程全过程实施工作目标分解,建立三级计划管理体系。

    3、加强合同管理,通过科学的合同管理规避和化解项目管理风险

    建立科学的合同架构体系,理顺合同关系。首先,通过编制合同架构图建立科学的合同体系:在编拟合同架构图过程中,以对工程项目任务技术的可分割性为基础,控制不必要的工作界面,以经济最有利作为合理性判断,以技术上可靠为必要条件,还要考虑各项分包工程在合同责任的搭接上既不出现重复也不出现遗漏,并要使每一承包商的工作范围尽可能达到必要的生产经营规模??蒲У暮贤芄固逑?,为顺利完成总包、约定分包等招标奠定了科学的理论基础和开展工作的依据。防止过多的分包工程、设备采购招标给代建人带来的大量招投标工作的压力,同时也减少了工程实施过程中的管理界面,提高了总体工作效率。如项目变配电工程招标的例子:有些项目仅此一项就招五个标,即:工程施工招一家、高压设备供货招一家、低压设备招一家、变压器招一家、集中控制屏招一家。每一个招标都有一定的最短周期要求(近两个月),可以想象其工作量,而工程实施、调试阶段又要协调五家的关系,可以想象多么繁琐。在工体改造项目上只招一家变配电工程施工分包(其承包范围涵盖了设备材料的采购),实践证明取得了良好的效果。

    将代建人进场之前业主与设计已签署的设计合同调整为有代建人作为委托主体的三方协议,即严格细化了设计责任,同时又强调了使用人提供原始图纸资料等责任。在监理合同中强调了监理对工期、质量、造价控制的连带责任;监理进场后,召开场、馆监理单位专题见面会,会上强调了在代建体制下,相信、依靠监理,合理发挥监理的作用,对实现奥运工程五统一目标的重要性,要求监理要以总包、分包等合同为依据实施过程中的监理工作。在总包合同中确定了总承包管理体系,即:对于专业性较强的约定分包工程及约定供货,由总包与代建人共同作为招标人在建筑市场招标,定标后,总包作为甲方、中标单位作为乙方、代建作为丙方签署三方合同,合同中强调了总包对现场施工安全、质量、工期等对分包的总体协调管理责任及工程量的确认权;同时强调了代建人对资金的监管责任。

    4、坚持招投标制,加强合同管理是规避风险的根本保证

    2006年上半年,北京市发改委对一百多个项目的招投标工作进行排查,对工体代建的招投标工作予以了肯定,并在工体召开了现场交流经验座谈会。这对工体代建的招投标工作顺利实施起到了激励和鞭策作用。

    “国金管理”的一个最重要的特点就是强调合同管理的重要性,合同管理是实现安全、质量、工期、功能、投资等代建管理目标的核心,强化合同管理的核心地位是实现代建管理目标的根本保证。项目建设过程中的一切风险都可以通过严格的合同管理体系,控制方法和手段,得到有效控制。而招投标文件是形成各类合同的基础,招投标工作的成败决定了本项目五统一目标能否实现。北京工人体育场、馆改造虽然是同一个代建人,却是两个独立的建设项目,地跨东城区和朝阳区,这意味着总包、监理、约定分包等招投标工作都是独立进行的,面对大量的招标工作,项目内部对此项工作的管理首先强调对其重要性的认识,在此基础上合理计划,根据工程总进度计划目标制定招投标专项工作计划,并纳入月计划、周计划;落实责任,岗位责任制中对不同层面、不同岗位的职责界定清楚,严格内部管理程序,对文件的起草、编制、修改评审、定稿等过程,事先形成合理的管理流程;严格的动态管理,实施过程的关键环节组织讨论、学习、研讨。

    同时,招投标工作也是相关各方比较敏感的的问题,为此我们做到严格执行法律、法规,依法招标,在开展工作中严格执行程序、处处留有痕迹、积极慎重、施权有度,实施过程“阳光”推进,计划公开、过程文件分别征求委托人、使用人意见及总包的意见,开标、评标等过程主动发出邀请函,邀请“08办”、监察局、业主、总包到现场监督。

四、 从工体场、馆奥运改造工程代建的经验教训谈对“代建制”的体会

    工体场、馆奥运改造工程“代建制”的完整实施,源于代建合同主体各方的相互理解、支持、协作及政府的支持力度。首先委托人的协调力度及关键时刻决断的客观性、正确性是极其重要的。在代建初期阶段,由于出资责任没有最终落实,代建合同的委托人是“08办”,使用人是业主北京职工体育服务中心,代建人是“国金公司”;到了工程实施期出资责任确定为北京市总工会与北京市政府财政按3:7的比例划分,在此情况下2006年10月26日“08办”、市总工会联合下发了市指办[2006]243号文件《关于理顺工人体育场、工人体育馆改造项目管理责任体系和管理机制的工作方案》,明确了业主负责制,继续实行“代建制”。那么,原来的使用人不但具有了委托人的身份,同时也多了一份委托人的责任,这无疑对开展代建工作创造了有利条件。此后,成立的由两个委托人、代建人组成的奥运工程分指挥部将三方融入了一体,定期召开分指挥协调会,层层落实责任,有效、合理推动了工程整体进展。实现了奥运工程安全、质量、工期、功能、成本“五统一”的目标。实践证明从工程的实施、到竣工验收、竣工移交及竣工结算等工作顺利进行都受益于机制体制的调整及政府的大力支持。从工体场、馆奥运改造的代建体验纵观其他代建工程的现状,本人有以下体会:

    1、 “代建制”是政府投资公益性项目管理的重大改革和举措,通过市场化的方式选择专业的项目管理代建公司,其大方向是正确的,能有效地做到防止“三超”,应积极稳妥推进,不能动摇。但是目前北京市推行的“代建制”还需要制定和完善配套的制度和实施细则,而这些制度的颁布不仅仅是发改委一个部门,而应是政府各委、办、局联动。

    2、 本项目在“代建制”的实施中,遇到了大量的实际难题,在此期间我们得到了政府相关部门的理解和支持,特别是奥运工程建设的负责部门“08办”的徐波主任、王钢副主任做了大量的协调工作,对代建人的工作自始至终给予了关怀和支持,这是我们能够战胜困难,渡过难关,完成代建任务的重要保证。

    3、 应加强对“代建制”的宣传及代建人素质的培养,“08办”曾经多次召开奥运工程代建人座谈会 ,座谈中发现有些代建项目的主管负责人所提出的需委托人协调的问题,是因为自身对“代建制”的定义不理解,自己不能准确、正确定位所致。这必定给代建工作的正常推动带来很大的影响。

    4、 应提高代建服务费率:目前的代建费是按照审定的初步设计概算中的建设单位管理费计取,这与代建人所承担的责任、风险明显不匹配。从开工前期、工程实施到竣工结算、固定资产移交,代建人的工作周期是很长的,由于代建人的主要成本支出就是人工成本,而“代建制”的职责本身又决定了对代建人的项目管理团队综合素质要求是很高的,代建费应该不低于项目代建单位的成本支出为确定原则,建议按照现行政府批准的施工监理服务取费标准相应上浮20%-50%为宜。另外对代建人适度奖励更有利于激励、挖掘代建人对工程成本科学合理控制的积极性。一般情况以节省投资额的一定比例(如不高于10%)适度奖励是合理的,但其负面影响是造成代建人与使用人的矛盾。采用何种方式奖励尚需探讨。

    5、 严格对代建合同主体相关各方的考核。目前,在代建制试行管理办法及合同条款中,对代建人的罚则非常具体,而对委托人、使用人的违约罚则不具体,不具有可操作性及可追溯性。造成有些代建项目使用人的参与意识、监督意识强,而对其义务不履行、不完全履行或滞后履行,为代建人合理推动工作带来一定的阻力,实践证明:工体代建项目过程中机制体制的调整,及市政府要求层层签署军令状的举措,从根本上约束了代建合同主体各方及参建各方的责任,有力推动了奥运工程的进展。

    6、 细化代建人与使用人的责任。业界有一种说法,凡是实行代建的项目,代建人为了控制资金,实施工程中的决策太慢,影响了工程进度,甚至把工程工期、质量、成本的责任完全推给代建人,这是不客观的。通过工体代建的体验及对一些代建项目的观察分析,工程实施过程中使代建人犹豫不决的往往是设计变更,而造成变更的原因除了设计水平及设计失误以外,更多是使用功能的不断增加和改变。为了满足新发生的使用需求,最终导致的结果就是工程施工中设计变更不断,在现场导致对结构的剔凿、吊顶的拆除、管线的更改、增加等等,因此给代建人造成的直接损失就是工期和成本的增加。而此类工期和成本的超出,目前代建合同仅对代建人有罚则而对使用人没有具体罚则,如果不加分析、不顾客观情况去考核代建人,这对代建人也是不公平的,不利于对“代建制”的完善和对代建市场的培育。

    7、 除了上述客观因素和市场环境外,代建人自身的管理水平、综合协调、管理能力等,对代建工作的成败起着关键的作用。在工体奥运工程代建过程中,“国金管理”多年来积累的全过程管理工作经验、监理经验、工程咨询等经验,使“国金管理”形成的科学的计划体系、合同体系及科学的规范化管理体系,时刻渗透、融入到代建工作中的每一个环节,“国金公司”多年来所形成的企业文化、理念、内在品质对最终代建工作的效果,起着决定性的作用。


    注:本文发表于《中国工程咨询》杂志2008年第8期


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